（2022-01-18）

“十四五”时期，是开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标迈进的第一个五年。“三农”工作进入了全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的新阶段。为系统谋划“十四五”时期全省农村改革目标任务、工作举措，增强农村改革的前瞻性、系统性、整体性、协同性，激发农业农村发展动力活力，编制农村改革发展规划。

一、“十三五”全省农村改革取得积极进展

全省农业农村部门深入贯彻习近平总书记关于农村改革的重要指示精神，认真落实党中央国务院和省委省政府部署要求，按照“确权、赋能、搞活”的总体思路和“扩面、提速、集成”的改革要求，牢牢把握农业农村改革的方向和底线，积极推动改革在广度和深度上拓展，先后承担农村承包土地确权登记颁证、高素质农民培育、农村集体产权制度改革等整省试点任务，现代农业经营体系建设、农村改革试验区工作走在全国前列，形成了一批改革经验。

（一）深化农村土地制度改革，率先基本完成农村承包地确权登记颁证整省试点任务。全省农村承包地确权登记颁证整省试点工作基本完成，全省土地承包经营权确权登记颁证率98.4%。完善工作机制。省级建立确权登记颁证联席会议制度，市、县、乡均成立工作领导小组，确保认识到位、责任到位、措施到位。定期组织开展阶段性检查、推磨式督查，及时指导帮助各地解决工作中存在的问题。明确工作步骤和要求。组织多轮试点，探索形成“6543”工作路径，即以前期准备、入户调查、测量制图、公示审核、登记颁证、建档入库为重点的“六步工作法”；坚持依法规范、保持稳定、民主协商、确地为主、因地制宜的“五项原则”；把好地块指界关、签字确认关、证书到户关、成果管控关“四个关键环节”；构建政策引领、资金扶持、督查推进“三位一体”保障机制。保证确权登记颁证质量。将农民需要、农民参与、农民满意作为工作准绳，充分发挥农民主体作用。对土地信访事项梳理形成通报，指导各地化解矛盾纠纷。组织开展两轮“回头看”，排查解决权证未发至农户、信息不准确、暂缓确权、档案建设及数据保密管理等问题，提升工作质量。拓展土地经营权能。推行土地流转线上交易和流转合同“云签约”。全省依托产权交易平台开展抵押融资9500多笔、抵押土地269万亩、贷款达72.39亿元。利用确权成果开展土地承包经营权有偿退出、土地流转履约保证保险、土地经营权抵押贷款等试点。全省承包地流转面积超过3000万亩，流转率达60%。切实履行农村宅基地管理有关职能。联合省有关部门出台加强和规范农村宅基地管理工作意见。溧阳等6个县（市、区）入选全国深化农村宅基地制度改革试点，试点数量居全国前列。

（二）加快农村集体产权制度改革，整省试点任务全面扫尾收官。我省入选全国首批三个农村集体产权制度改革整省试点省份。全省超过99%的村（居）基本完成改革，超过1.7万家村级股份经济合作社完成登记赋码。苏州市吴中区、江阴市等5个县（市、区）荣获全国典型试点单位，总数居全国前列。强化部署推动。省政府常务会议和省委深改组会议对相关工作进行研究部署。2018年，省政府专题召开全省深化农村集体产权制度改革电视电话会议。2019年，省委省政府召开全省乡村产业振兴暨深化农村改革现场推进会。2020年，集体产权制度改革列入省领导联系重点改革任务，由分管副省长挂钩联系。坚持试点先行。坚持“两步走”方案，在苏州市吴中区入选全国首批农村集体资产股份权能改革试点和南京市浦口区等6个县（市、区）入选全国第二批改革试点的基础上，探索形成可复制可推广的成熟改革经验；然后以省为单位整体推进改革，全面探索兼顾区域系统性和差异性的整体改革路径。在基本完成改革试点任务后，指导昆山、江阴等改革基础较好的地区，按照“行政事务归村（居）民委员会，经济职能留在集体经济组织”的原则，深化“政经分开”改革试点。规范改革操作。2018年10月，我省《农村集体资产管理条例》正式实施。《条例》对成员确认、股份合作、组织建立、资产管理等改革重点环节作出明确规定，为全省改革顺利推进提供了法律保障。在制定《中国共产党农村工作条例》实施办法时，专门将集体产权制度改革的内容纳入其中，进一步强化统筹推动和制度设计。压紧压实责任。建立健全省级全面负责、市级组织协调、县级组织实施的领导体制和工作机制。向市、县（市、区）党委政府主要领导发出《关于整省推进农村集体产权制度改革试点工作的一封信》。开展农村集体产权制度改革督察。加强农村产权交易市场建设。全省已建成省市县乡四级统一联网、信息互联、资源共享的农村产权交易市场体系和服务平台。累计成交项目超61万笔，交易金额超1350亿元，溢价金额43亿元。在交易体系建设、交易流程规范、交易文书统一和交易标准制定等方面走在全国前列。

（三）培育新型农业经营主体，完善现代农业经营体系。大力发展多种形式适度规模经营，积极培育发展新型农业经营主体和服务主体，破解谁来种地难题，提升农业生产经营效率。整省推进高素质农民培育。以高素质农民培育工程为抓手，统筹资源，面向广大农业从业人员深入开展农业生产与经营管理培训，全省每年分类开展高素质农民培育20万人，有效提升广大农民科技文化素质。突出抓好家庭农场和农民合作社培育。全省各级示范家庭农场超过9500家，其中省级示范家庭农场2290家；累计培育县级以上农民合作社示范社10588家，其中国家级示范社408家、省级示范社1400家。强化农业龙头企业联农带动作用。全省省级以上农业龙头企业897家，其中国家级77家。全省农业龙头企业牵头组织农业产业化联合体近500个，带动各类经营主体3500多个。全省“田秀才”“土专家”“乡创客”等农村创业创新人员超过47万人，创办主体2.5万个。加强指导服务和政策支持。引导金融部门推出“鑫农贷”“家庭农场贷”等定制化贷款产品。会同省相关部门，出台规范设施农业用地管理政策，保障农业经营主体仓储、产地烘干、农产品初加工、冷藏保鲜等设施用地需求。在全国率先出台扶持小农户发展的11条措施，将小农户纳入现代农业发展轨道。

（四）加强农村改革试验区工作，探索乡村振兴新路径。认真落实全国农村改革试验区办公室的部署要求，统筹抓好全国农村改革试验区和省农村改革试验区工作，形成了一批制度性成果。压茬推进试验任务。全国农村改革试验区数量增至5家，试验区总数及其承担任务数均居全国前列。全省相继开展三轮省级农村改革试验。优化布局和试验内容。筛选一批改革意愿强、改革基础好、改革思路清的县（市、区）作为农村改革试验区，实行有进有出、按轮调整的动态管理制度。农村改革试验区建设既强调点上突破与创新，又注重与面上改革相结合、相协调、相配套。改革试验区的试点内容全面性特征更加明显，基本覆盖农村改革各个领域。创新管理服务机制。督促全国试验区拓展改革试验内容、有序推进方案实施。加强省试验区制度建设，制定省农村改革试验区工作运行管理办法和绩效评价办法。针对农村改革试验的特点，将省级改革试验方案，由批复制改为备案制，鼓励各地因地因时制宜。加大成果转化力度。张家港市探索形成的农药零差率集中配送模式已在全省推广。常州市武进区、苏州市相继开展的水稻收入保险试点，已作为全省落实粮食安全责任制的重要政策措施扩大至产粮大县。基于试点形成的《农村产权流转交易服务通则》《农村产权流转交易信息平台建设与维护》被列为国家标准正式实施。

二、短板制约和形势分析

“十三五”以来，全省农业农村发展取得了新的历史性成就，但与快速发展的工业化、城镇化相比，农业农村现代化步伐总体仍然滞后，农业质量效益和竞争力还不强，城乡要素交换不平等、基础设施和公共服务差距明显，制约农业农村高质量发展的体制机制障碍有待进一步破除。承包土地问题错综复杂，矛盾纠纷仍然存在。一些地方因土地二轮承包不规范和人口变动等原因导致土地矛盾纠纷相对较多。集体经济发展不平衡，集体经济组织税费负担较重。全省农村集体经济发展地区不平衡性较为明显，改革后集体经济组织承担税负与其特别法人地位不相匹配。新型经营主体实力偏弱，支持保护政策有待完善。家庭农场发展仍处于起步阶段，部分农民合作社运行不够规范，农业龙头企业中缺乏领军型大品牌，仍需加大扶持政策倾斜力度。农村金融供给依然不足，扩大覆盖面还有很大空间。农村信用体系和农业经营主体财务制度不健全，还需要进一步解决“融资难、融资贵”问题。农业保险险种和赔付机制有待创新。基层农经队伍建设亟待加强，能力水平有待提升。农村经营管理工作领域不断拓宽、任务更加繁重，但体系不健全、队伍不稳定、力量不匹配等问题凸显，一定程度上影响了农村改革任务落实。

“十四五”期间，全省农业农村发展进入加速转型期，乡村建设治理进入深化拓展期，农村民生保障进入品质提升期，工农城乡关系进入重塑融合期。紧扣“强富美高”总目标，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足，积极开展率先基本实现农业农村现代化探索，仍需发挥改革“关键一招”作用。习近平总书记指出，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。习近平总书记视察江苏时要求，“要努力在全面深化改革中走在前列，把中央通过的各项改革方案落到实处”“着力在改革创新、推动高质量发展上争当表率”。习近平总书记关于农村改革的系列讲话和对江苏的重要指示精神，是全省深化农村改革的根本遵循和行动指南。

三、“十四五”农村改革发展总体思路

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中和五中全会精神，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，更好担当“争当表率、争做示范、走在前列”重大使命，围绕巩固和完善农村基本经营制度，聚焦深化农村土地制度改革和集体产权制度改革，加快构建新型农业经营体系，完善农村要素市场化配置机制，统筹推进各项农村改革试点任务落实，为全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化提供强劲持久动力。

（二）基本原则

——处理好农民与土地的关系。在坚持农村土地集体所有、家庭经营基础性地位、现有土地承包关系三者不动不变的基础上，深化农村承包土地和农村宅基地“三权分置”改革，完善社会化服务体系建设，探索土地经营权流转和农业经营方式的多样多变。

——调动和保护农民群众积极性。坚持农民主体地位，实行分类指导，用好试点手段，审慎稳妥推进。切实保障农民群众的知情权、选择权、决定权，改革蓝图要让农民群众参与绘就，改革工程要让农民群众参与建设，改革成果要让农民群众参与分享。

——推动改革系统集成和协同高效。加强各项改革之间的衔接配套，最大限度释放改革的综合效应。既要着眼于农业现代化，着力破解小农户和现代农业有机衔接的难题痛点，提高农业质量效益和竞争力；又要着眼于农村现代化，加快构建县域内城乡融合发展体制机制。

（三）主要目标

农村集体产权制度改革方面。通过深化农村集体产权制度改革，到2025年，新型集体经济发展壮大，具有江苏特点的归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度不断完善，符合市场经济要求的集体经济运行新机制基本形成。

农村承包地制度改革方面。坚持农村土地集体所有权的根本地位，严格保护农户承包权，稳定现有土地承包关系并保持长久不变，不断放活土地经营权，优化土地资源配置，进一步巩固和完善农村基本经营制度。

农村宅基地制度改革方面。坚持农村土地集体所有，坚持保障农民户有所居，坚持宅基地集约利用，稳慎推进农村宅基地制度改革，推动建立依法取得、权属清晰、权能完整、流转有序、管理规范的农村宅基地制度体系。

家庭农场培育发展方面。到2025年，示范家庭农场数量达到3万家。家庭农场成为保障重要农产品供应的生力军，支持家庭农场发展的政策体系和管理制度进一步完善。

农民合作社方面。到2025年，省级以上示范社数量达到2000家，规范化建设和示范创建取得重要进展，农民合作社质量和效益进一步提升，服务能力和带动效应明显增强。

农业产业化龙头企业方面。到2025年，省级以上农业产业化龙头企业达到1000家，国家级龙头企业100家，构建与乡村产业体系相匹配的龙头企业集群。

高素质农民培育方面。每年分层分类开展高素质农民培育15万人，到2025年，全省共培育75万人。广大农民的生产经营技能水平和新型经营主体经营能力进一步提升，逐步形成一支高素质农民队伍。

四、“十四五”农村改革重点工作

（一）持续推进农村集体产权制度改革。巩固完善整省试点改革成果。在基本完成农村集体产权制度改革整省试点任务的基础上，指导各地查漏补缺、调整完善，巩固提升前期改革成果，提高工作质量。争取在改革纵深领域有所突破。积极拓展集体资产股份权能，尽快破解集体资产股权抵押难、担保难等改革难题；鼓励经济发达地区逐步扩大“政经分开”改革试点范围，打造集体经济组织与村民自治组织各司其职、相互协调的乡村治理新格局。大力发展村级集体经济。以信息化为引领，提升农村集体资产财务管理制度化和规范化水平，加快推进省级集体资产监管平台建设，不断完善管理、监督、公开和数据分析等功能，建立健全高效便捷、公开透明、监管有力的农村集体资产监管体制机制。指导各地立足本地经济基础、区位条件、村情民情等资源禀赋，科学规划发展路径，因地制宜、因村施策，探索村级集体经济发展的多种有效模式和实现形式。

（二）稳步推进农村承包土地制度改革。探索土地延包具体办法。指导启东市按照农业农村部批复试点实施方案开展第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，探索实行“长久不变”、维护农户土地承包权益等方面的配套政策和具体实施办法。建立健全土地承包权依法自愿有偿转让机制，不以退出土地承包权作为农户进城落户的条件。加强农村土地承包合同管理。以县为单位建立健全承包合同日常变更工作机制，对土地承包合同信息进行动态更新，增强土地承包管理的精准性和有效性。探索建立农村土地承包合同、经营权流转等与土地承包经营权登记信息的共享机制。创新土地流转服务管理。引导农户依法自愿有偿流转土地经营权，鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种方式放活土地经营权，发展农业适度规模经营。加快推进农村产权交易平台规范化建设，强化农村产权交易市场对土地经营权流转的管理服务功能，推动土地经营权等要素资源市场化配置。支持各地结合实际，开展土地经营权流转履约保证保险、土地经营权抵押担保、土地经营权入股发展农业合作经营和产业化经营等。妥善调处涉土矛盾纠纷。按照“属地管理、分级负责”原则，综合运用信访、调解、仲裁等手段，妥善处理涉土信访事件，切实保护农民土地权益，维护农村社会和谐稳定。

（三）稳慎推进农村宅基地制度改革。建立健全农村宅基地管理机制。构建省级指导、市县主导、乡镇主责、村级主体的农村宅基地管理机制，完善农村宅基地分配、使用、流转管理制度。推动市县政府组织协调相关部门、乡镇政府、村级组织依法履行职责。落实乡镇政府属地责任，指导村级组织健全宅基地申请审核制度。开展农村宅基地制度改革试点。探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”具体路径，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。盘活利用农村闲置宅基地。鼓励村集体稳妥开展闲置宅基地整治。加强宅基地管理，对利用方式、经营产业、租赁期限、流转对象等进行规范，确保盘活利用的农村闲置宅基地和闲置住宅依法取得、权属清晰、不留后遗症。加强宅基地管理基础工作。开展宅基地和农房利用现状调查，基本摸清宅基地规模、布局和利用情况，建立宅基地基础信息数据库和管理信息系统，推进宅基地申请、审批、流转、退出、违法用地查处等的信息化管理。

（四）积极推进新型经营主体培育。促进家庭农场提质增效。提高家庭农场名录管理工作质量，加大示范家庭农场培育力度，开展示范家庭农场运营监测，提升家庭农场经营能力和水平。总结家庭农场发展培育机制试点经验，转化并推广试验成果。探索建立家庭农场财务管理制度，开发电子记账软件，先行在示范家庭农场中推广使用。开展家庭农场立法调研，争取出台促进家庭农场发展的政府规章。促进农民合作社规范提升。指导农民合作社建立健全组织机构并规范运行，健全国家省市县四级示范社联创机制，抓好全国农民合作社质量提升整县推进试点。深化村集体领办为主的合作社综合社试点，鼓励采取兼并重组等方式发展联合社。大力发展现代农业生产性服务业，培育多元农业生产性服务主体。促进农业龙头企业做大做强。引导龙头企业采取兼并重组、股份合作、资产转让等形式，建立大型农业企业集团，打造知名企业品牌。打造提升一批农业产业化联合体，与小农户、家庭农场和农民合作社建立基地共建、资源共享的利益联结机制。促进高素质农民培育。统筹培育资源，完善培育制度，强化培育体系，提升培育能力，健全农业生产经营人才的发现、培养、评价和激励机制，加快构建一支有文化、懂技术、善经营、会管理的高素质农民队伍。

（五）扎实推进农村改革试验区工作。有序推进全国试验区工作。积极申报新增全国农村改革试验区，拓展试验任务，完善试点试验方案，提升试验质量。继续推进第三轮省农村改革试验区工作。加快推进农村改革试验任务，充分发挥专家跟踪服务机制和联络员制度的作用，及时总结改革典型案例和改革经验。适时开展第四和第五轮省级农村改革试验。鼓励各试验区以增强农民的获得感、幸福感为出发点，开展更多原创性、差异性改革试点，推出一批接地气、见效快、可复制的改革创新经验。增强经验成果提炼的时效性和针对性。对已经被实践证明行之有效、各方认可的成果，抓紧转化为政策，实现试验成果的目标集成、政策集成、效果集成。

五、保障措施

（一）加强组织领导。完善推进农村改革的工作机制，健全和落实责任制度，把握好方向和路径，确保各项农村改革措施落到实处。增强农村改革工作的主动性和自觉性，坚持问题导向，下大力气解决好农民群众最关心最直接最现实的利益问题。

（二）强化投入保障。进一步完善农业支持保护制度，提高土地出让收益用于农业农村比例。落实乡村产业发展、设施农业用地政策。推进农村金融产品和服务创新，鼓励开发专属金融产品支持新型农业经营主体和农村新产业新业态。

（三）鼓励探索创新。鼓励用创新思维寻求破解三农难题的有效办法，总结推广基层探索创新的经验和做法。在完成中央部署的农村重点改革任务同时，精心谋划新形势下具有江苏特点的农村改革举措。发挥好专家智库作用，推动改革试验沿着正确的轨道稳步前进。

（四）营造良好氛围。坚持以工作促体系建队伍，建设一支政治过硬、本领过硬、作风过硬的农村改革干部队伍。激发改革创新的工作热情，激励干部担当作为。吸收地方合理化建议，使改革方案更接地气。宣传改革成功典型，引导农村改革的正确舆论导向，形成推动农村改革的强大合力。